พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์:จริยธรรมการบริหารภาครัฐ

หมายเหตุ : พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ประธานองคมนตรีและรัฐบุรุษ(กลาง) กล่าวปาฐกถาพิเศษ เรื่อง จริยธรรมของการบริหารภาครัฐ เมื่อวันที่ 9 กรกฎาคม ที่สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ในการจัดงานครบรอบ 50 ปี คณะรัฐประศาสนศาสตร์ ซึ่งมีสาระสำคัญดังนี้

ในตำราได้แบ่งจริยธรรมเป็น 2 มุมมอง คือ

(1) จริยธรรมตามหลักนิติรัฐ ยึดหลักการว่า การบริหารงานใดได้ดำเนินการถูกต้องตามบทกฎหมาย ถือว่าการบริหารงานนั้นถูกต้องตามจริยธรรม มีการวิพากษ์วิจารณ์แนวคิดนี้ว่า อาจมีปัญหาเรื่องความไม่ครอบคลุม เพราะกฎหมายมักจะเกิดขึ้นภายหลังจากที่เกิดปัญหา และเพื่อไม่ให้ปัญหาดังกล่าวเกิดซ้ำอีก จึงออกกฎหมายมาบังคับใช้ ดังนั้น กฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันจึงไม่เพียงพอในการกำกับพฤติกรรมการบริหารงานให้อยู่ในกรอบของจริยธรรมได้ทุกกรณี

จริยธรรมตามหลักนิติรัฐยังมีจุดอ่อน กล่าวคือ ผู้มีอำนาจอาจจะละเว้นไม่ออกกฎหมายเพื่อลิดรอนสิทธิของกลุ่มตนเองก็ได้ เช่น นักการเมืองไม่จดทะเบียนกับคู่สมรส เพื่อหลีกเลี่ยงข้อกฎหมายที่ระบุว่าคู่สมรสของนักการเมืองต้องเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินต่อสาธารณะ นักการเมืองและหรือข้าราชการระดับสูงสั่งการด้วยวาจาให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติในเรื่องที่ไม่ถูกต้อง โดยตนเองไม่ต้องรับผิดชอบ

และการกำหนดตำแหน่งทางการเมืองที่มีอยู่นอกกรอบของกฎหมาย เช่น ตำแหน่งผู้ช่วยรัฐมนตรี ตำแหน่งนี้มิใช่ตำแหน่งทางการเมืองตามกฎหมาย ผู้ดำรงตำแหน่งจึงไม่ต้องเปิดเผยทรัพย์สินต่อสาธารณะ

(2) จริยธรรมตามมาตรฐานจริยธรรม ยึดหลักความพยายามแสวงหาว่า ความดีที่ควรยึดถือควรเป็นอย่างไร แล้วนำมาใช้เป็นมาตรฐานจริยธรรม กำหนดเป็นแนวทางปฏิบัติ

จริยธรรมตามมาตรฐานจริยธรรมจึงมีความครอบคลุมกว้างขวางกว่าจริยธรรมตามหลักนิติรัฐ อย่างไรก็ตาม จริยธรรมตามมาตรฐานจริยธรรมมีจุดอ่อนที่สำคัญคือ ขาดบทบังคับการลงโทษเมื่อมีการละเมิด เป็นความแตกต่างจากจริยธรรมตามหลักนิติรัฐ

จริยธรรมของการบริหารนั้น มีมาตั้งแต่โบราณกาล ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มีหลักธรรมของพระเจ้าแผ่นดิน ที่เรียกว่า ทศพิธราชธรรม นั่นคือ จริยธรรมในการปกครองราชอาณาจักร มีหลักธรรมที่เรียกว่า จักรวรรดิวัตร คือ วัตรของพระจักรพรรดิ หรือพระจริยาที่พระจักรพรรดิพึงบำเพ็ญสม่ำเสมอมี 12 ประการ ก็เป็นจริยธรรมเช่นเดียวกัน

ปัจจุบัน โลกาภิวัตน์ส่งผลให้ปัจจัยในการบริหารงานเปลี่ยนแปลงรวดเร็วและมาก ก่อให้เกิดคำใหม่ๆ เช่น รัฐชาติ รัฐตลาด ประเทศพัฒนาแล้วได้สร้างระเบียบใหม่ของโลก เพื่อกำกับดูแลประเทศกำลังพัฒนา สร้างธนาคารโลก องค์การการค้าโลก ให้มีบทบาทในการดูแลเงินกู้จากประเทศกำลังพัฒนา เพื่อให้แน่ใจว่า ประเทศลูกหนี้จะใช้เงินอย่างถูกต้อง ไม่ฉ้อราษฎร์บังหลวง และสร้างกติกาเพื่อควบคุม เรารู้จักกติกานั้นกันในชื่อว่า กูด กอเวอร์แนนซ์ (Good Governance) คำที่ยังไม่มีคำแปลเป็นไทยอย่างเป็นทางการ

หลักสำคัญของ กูด กอเวอร์แนนซ์ มี 5 ประการ คือ (1) แอคเคานต์อะบิลิตี (Accountability) แปลว่า ความน่าเชื่อถือและมีกฎเกณฑ์ชัดเจน (2) ทรานสพาเรนซี (Transparency) แปลว่า ความโปร่งใส (3) พาร์ติซิเพชั่น (Participation) แปลว่า การมีส่วนร่วม (4) พรีดิกต์อะบิลิตี (Predictability) แปลว่า ความสามารถคาดการณ์ได้ และ (5) ความสอดคล้องของหลัก 4 หลักการข้างต้น

ตำราฝรั่ง อ่านแล้วน่าสนใจมาก แต่การนำมาใช้กับการบริหารของไทย อาจจะเหมาะในบางส่วนและจำต้องเพิ่มแนวคิดที่เราได้รับมาจากประสบการณ์การบริหารเพิ่มเติมเข้าไป เพื่อให้มีผลสัมฤทธิ์ที่ดีที่สุดต่อการบริหารของไทย

ผมมีความเห็นว่า จะต้องพูดถึงคุณธรรมควบคู่กับจริยธรรม จะต้องใช้ทั้ง 2 มุมมอง เพื่อให้เกิดความสมบูรณ์และเสริมซึ่งกันและกัน

รัฐธรรมนูญ มาตรา 77 บัญญัติว่า รัฐต้องจัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง จัดทำมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ และพนักงานหรือลูกจ้างอื่นๆ ของรัฐ เพื่อป้องการทุจริตและประพฤติมิชอบ และเสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่

จากเงื่อนไขบังคับที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ รัฐบาลได้ออกพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 เพื่อเพิ่มพันธะความรับผิดชอบทางการบริหารของหัวหน้าส่วนราชการ เพิ่มประสิทธิภาพ ประสิทธิผล คุณภาพการบริหาร และความโปร่งใส เป็นการเปิดโอกาสให้สาธารณชนตรวจสอบผลงานของภาครัฐได้

ยิ่งไปกว่านั้น รัฐบาลได้กำหนดเป้าหมายและการพัฒนาเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย ล้วนเป็นการแนะแนวทางที่ดีมาก ถ้าภาครัฐทำได้สำเร็จ ประเทศของเราจะพัฒนาไปไกลมากทีเดียว จึงขอเอาใจช่วยให้สัมฤทธิผล

การพูดถึงการบริหาร ต้องพูดถึงผู้บริหาร เพราะเป็นเรื่องที่มีความสัมพันธ์เกี่ยวโยงกัน บางกรณีเป็นเรื่องเดียวกัน จริยธรรมของการบริหารภาครัฐจะไม่มีทางเกิดผลสำเร็จได้ถ้าผู้บริหารไม่มีจริยธรรม

อนึ่ง การที่ประเทศต่างๆ ทั้งที่เป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น สหรัฐอเมริกายังให้ความสำคัญของจริยธรรม เพราะเชื่อว่า การบริหารที่ยึดหลักกฎหมายเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะนำไปสู่การบริหารจัดการที่ดีหรือกูด กอเวอร์แนนซ์ได้ และจริยธรรมของการบริหารงานภาครัฐ ย่อมนำไปใช้ในการบริหารงานภาคเอกชนได้ด้วย

การใช้จริยธรรมและคุณธรรมในการบริหารงานภาครัฐและภาคเอกชน ผู้บริหารจะต้องมีจิตสำนึกที่จะนำสิ่งที่ดีไปใช้ และขจัดสิ่งที่ไม่ดีให้หมดไป สิ่งเหล่านี้คือ

(1)ความซื่อสัตย์ เป็นจริยธรรมทั้งของการบริหารภาครัฐและของผู้บริหาร ความซื่อสัตย์ในการบริหารงานคือความซื่อสัตย์ของผู้บริหาร ความซื่อสัตย์ไม่ได้หมายถึงการประพฤติปฏิบัติถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น แต่ต้องถูกต้องตามจริยธรรมและศีลธรรมด้วย ความซื่อสัตย์มิได้หมายเฉพาะตนเองมีความซื่อสัตย์เท่านั้น แต่หมายถึง ต้องควบคุมให้คนรอบตัวเรามีความซื่อสัตย์ การบริหารและผู้บริหารไม่ซื่อสัตย์ เพราะมีกิเลสก่อให้เกิดปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบ องค์กร องค์การใด ผู้บริหารมีกิเลสต้องขจัดด้วยหิริโอตตัปปะ

(2) กฎหมาย เป็นที่ยอมรับกันว่า กฎหมายไม่สามารถอุดช่องโหว่การบริหารของผู้บริหารที่จะแสวงหาผลประโยชน์ให้แก่ตนเองได้อย่างมีประสิทธิภาพ กฎหมายวางมาตรฐานขั้นต่ำของการประพฤติมิชอบไว้เท่านั้น แต่มาตรฐานทางจริยธรรมในเรื่องของการประพฤติชอบและความซื่อสัตย์นั้นสูงกว่ากฎหมาย

ในบางเรื่องกฎหมายเขียนว่าไม่ผิด แต่เมื่อเอามาตรฐานทางจริยธรรมมาจับก็อาจถือว่าผิดได้ เช่น เรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน กฎหมายบัญญัติไว้เฉพาะเรื่องของตนเอง แต่ไม่ได้ห้ามไปถึงครอบครัวและญาติพี่น้อง จึงมีการกล่าวกันว่า กฎหมายบางฉบับไม่เป็นธรรม

(3) ความเป็นธรรม บอกยากว่าความเป็นธรรมคืออะไร บ้างว่าความเป็นธรรมอยู่ที่กฎหมาย ถ้าทำถูกกฎหมายก็ถือว่าเป็นธรรม บ้างว่าความเป็นธรรมอยู่ที่จิตสำนึกของผู้บริหาร ก็ไม่น่าจะถูกนัก เพราะผู้บริหารลำเอียงได้ บ้างก็ว่า ถ้าคนส่วนใหญ่ได้ประโยชน์สูงสุด ถือว่าเป็นธรรม

ผมเห็นว่า ความเป็นธรรมของการบริหาร น่าจะหมายถึง การบริหารโดยให้โอกาสแก่คนยากจน คนด้อยโอกาส คนที่เสียเปรียบในสังคมให้คนเหล่านั้นพัฒนาฐานะทางเศรษฐกิจและสภาพทางสังคมสูงขึ้น อย่างมีหลักการและเหตุผล ผู้ที่มีฐานะทางเศรษฐกิจสูงและมีความได้เปรียบอยู่แล้ว ควรจะต้องยอมเสียประโยชน์บ้าง

รัฐธรรมนูญปัจจุบัน มาตรา 30 วรรค 4 บัญญัติว่า มาตรการที่รัฐกำหนดขึ้นเพื่อขจัดอุปสรรคหรือส่งเสริมให้บุคคลสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพเช่นเดียวกับบุคคลอื่น ย่อมไม่ถือเป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม

อนึ่ง ผมยังเห็นว่าในความเป็นธรรมต้องมีความยุติธรรมอยู่ด้วย ผู้บริหารจะต้องไม่ลุแก่อำนาจ ใช้อำนาจเบียดเบียนผู้อื่น ใช้ช่องว่างของกฎหมายเพิ่มอำนาจให้ตนเอง ผู้บริหารจะต้องมีมาตรฐานในการบริหารเพียงมาตรฐานเดียวไม่ใช่สองหรือหลายมาตรฐาน เพื่อนำไปปฏิบัติต่างกรรมต่างวาระกัน หรือไม่มีมาตรฐานเลย นึกจะทำอย่างไรก็ทำ เพราะมีอำนาจ

(4) ประสิทธิภาพ เป็นเรื่องเข้าใจง่ายและจริยธรรมของการบริหารงาน ที่ถกเถียงกันเกี่ยวกับเรื่องนี้ คือ ในตัวประสิทธิภาพเองอาจไม่สอดคล้องกับจริยธรรม กรณีนี้จะเลือกอะไร สำหรับผมเลือกจริยธรรม เพราะผมเชื่อว่า เราสามารถหาหนทางที่จะให้ประสิทธิภาพไปด้วยกันได้กับจริยธรรม ไม่ว่าจะเป็นเรื่องความซื่อสัตย์ ความโปร่งใส หรือความเป็นธรรม

(5) ความโปร่งใส เป็นเรื่องเข้าใจง่ายและเป็นจริยธรรมของการบริหารงาน เช่นเดียวกัน ปัจจุบันมีการเรียกร้องเรียกหาความโปร่งใสกันมาก เพื่อให้ประชาชนตรวจสอบการบริหารภาครัฐได้ เรามีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญและในพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร บัญญัติให้รัฐเปิดเผยข้อมูลอันเป็นสาธารณประโยชน์แก่ประชาชน การหลีกเลี่ยงไม่เปิดเผยข้อมูล ถือได้ว่าขัดจริยธรรม

(6) ความมั่นคงของรัฐ เราใช้จริยธรรมในการบริหารเพื่อผลประโยชน์ของรัฐ ความมั่นคงของรัฐคือผลประโยชน์ของรัฐอย่างหนึ่ง การใช้จริยธรรมในการบริหารความมั่นคงอาจจะกระทบสิทธิและเสรีภาพของประชาชน จึงจำเป็นต้องหาความสมดุลให้ได้ ปัญหา 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ที่ยังคงมีอยู่ และอาจจะคงมีต่อไป เพราะผู้บริหารอาจจะยังหาความสมดุลไม่พบ

(7) ค่านิยม เรื่องนี้มีผลกระทบโดยตรงต่อจริยธรรม ค่านิยมของคนไทยที่ชัดเจนในปัจจุบัน คือ ส่วนใหญ่ยังเชื่อว่าความร่ำรวยสร้างชื่อเสียง เกียรติยศ และฐานะได้ จึงมีคนจำนวนไม่น้อยรีบสร้างความร่ำรวย โดยไม่แยแสต่อจริยธรรม และที่แปลกแต่จริง และเป็นอันตรายอย่างยิ่ง คือ เรามักจะนิยมยกย่องคนร่ำรวยว่าเป็นคนดี น่าเคารพนับถือ โดยไม่ใส่ใจว่าเขาเหล่านั้นร่ำรวยมาด้วยวิธีใด และดูหมิ่นคนจนต่างๆ นานา ว่าเหม็นสาบ มอซอ พูดไม่เพราะ มีความรู้น้อย ไม่อยากคบหาสมาคมด้วย ตราบใดที่เหม็นสาบคนยากคนจน ยังร้องเพลง "กอดกับคนจน หน้ามลยังบ่นว่าเหม็น" ไม่มีทางแก้ปัญหาความยากจนสำเร็จ

สิ่งหนึ่งที่ผมคิดว่าไม่มีในตำรามาเล่าสู่กันฟังก็คือ "ความรัก" มีคำกล่าวกันว่า ความรักเป็นสิ่งศักดิ์สิทธิ์ เป็นความปรารถนาดี เป็นความห่วงอาทร ใครก็ตามที่มีความรัก ย่อมมุ่งพยายามที่จะให้สิ่งที่เรารัก มีความสุข มีความเจริญ มีความมั่นคง เช่น ความรักของพ่อแม่ลูก องค์การก็ทำนองเดียวกัน ถ้าเรารักองค์การ เราจะปรารถนาดี เราจะมุ่งมั่นเพื่อองค์การ เราจะมุ่งมั่นนำจริยธรรมและคุณธรรมไปใช้ในการบริหารองค์การ มีคำกล่าวภาษาอังกฤษว่า "To love is not to give, to love is to care" น่าจะให้ความกระจ่างชัดดี

"ผมขอยืนยันว่า จะทำการสิ่งใด ถ้าเราไม่มีความรักในสิ่งนั้น ก็ป่วยการเปล่า ไม่มีทางสำเร็จ ผู้บริหารใดมีความรักองค์การของตน จะใช้จริยธรรมในการบริหารและจะได้รับผลสัมฤทธิ์เป็นเลิศ"

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพระราชทานพระบรมราโชวาท เนื่องในวันข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2548 ความตอนหนึ่งว่า "ข้าราชการผู้ปฏิบัติบริหารงานของแผ่นดิน จะต้องรู้ตระหนักในการเสียสละ อันได้แก่การสละสำคัญสองประการคือ สละเพื่อประโยชน์ส่วนรวมที่ยิ่งใหญ่ และเหนือกว่าประโยชน์ส่วนตัวประการหนึ่ง กับสละความคิดจิตใจที่ต่ำทรามต่างๆ อีกประการหนึ่ง จึงจะเป็นที่เชื่อถือไว้วางใจของคนทั้งปวง และสามารถดำรงตำแหน่งหน้าที่อย่างมีเกียรติ มีศักดิ์ศรี และมีความมั่นคงตลอดไป"

ผมเชื่อและมั่นใจอย่างยิ่งว่า ถ้าคนไทยรับพระบรมราโชวาทและพระราชดำรัสไว้เหนือเกล้าฯ และนำไปประพฤติปฏิบัติ การกระทำใดๆ ย่อมบังเกิดผลดี ผลสำเร็จ เป็นคุณและเป็นประโยชน์แก่ประชาชนอย่างแท้จริง